5 witwasmethoden onder CITES
5 witwasmethoden onder CITES
5 witwasmethoden onder CITES
De internationale handel in bedreigde dieren en planten is streng gereguleerd door het CITES-verdrag. Toch verschijnen er met grote regelmaat (nakomelingen van) dieren en planten op de legale markt die in werkelijkheid illegaal aan de natuur zijn onttrokken . Dit gebeurt via uiteenlopende witwasmethoden: constructies waarbij illegale exemplaren van officiële papieren worden voorzien en daardoor als legaal door de handel circuleren.
Om te begrijpen hoe dit mogelijk is, is het nodig eerst stil te staan bij de werking van CITES zelf. Welke soorten worden beschermd, welke regels gelden voor de verschillende bijlagen met soorten, en welke vergunningen zijn in de Europese Unie nodig voor invoer en verdere handel? Met dat kader voor ogen wordt duidelijk hoe criminelen misbruik maken van verschillen in regelgeving, van mazen in de wet en van gebrekkige controles.
CITES staat voor Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, in het Nederlands het Verdrag inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten. Het verdrag werd opgesteld in 1973 en trad in werking in 1975. Inmiddels zijn meer dan 180 landen partij bij het verdrag. Het doel is te voorkomen dat de internationale handel in wilde dieren en planten leidt tot het uitsterven van soorten.
CITES richt zich op de grensoverschrijdende handel. De regels hebben betrekking op alle specimens van beschermde soorten: levende dieren en planten, maar ook dode exemplaren, delen en afgeleide producten, zoals huiden, botten, hout, orchideeën, koraal of ivoor. Alleen waar in het verdrag of in de EU-verordeningen expliciet uitzonderingen zijn gemaakt, vallen bepaalde delen of producten buiten de regeling.
CITES-soorten zijn ondergebracht in drie bijlagen, de zogeheten Appendices. Binnen de Europese Unie zijn deze opgenomen in de strengere EU-Bijlagen A tot en met D. Omdat de EU als één territoir wordt beschouwd, zijn de regels bij invoer uit derde landen en het verkeer binnen de EU verschillend geregeld.
Appendix I / EU-Bijlage A
Appendix I bevat de soorten die het ernstigst met uitsterven worden bedreigd. In de EU zijn deze opgenomen in Bijlage A. Voor deze soorten geldt dat internationale handel in wilde exemplaren verboden is. Alleen onder zeer beperkte voorwaarden is handel toegestaan. Het kan gaan om preconventie-exemplaren, dus individuen die al in bezit waren voordat de soort onder CITES werd geplaatst, of om dieren en planten die aantoonbaar in gevangenschap zijn gefokt en geboren. Daarnaast kunnen ook niet-commerciële doeleinden zoals wetenschappelijk onderzoek, educatie of tentoonstellingen een grondslag zijn voor een vergunning.
Bij invoer van een Bijlage A-soort uit een derde land zijn altijd zowel een invoervergunning van de EU-lidstaat van bestemming als een uitvoervergunning van het exporterende land vereist. Binnen de EU zelf zijn geen invoer- of uitvoervergunningen nodig, maar voor overdracht en commerciële handelingen met Bijlage A-soorten is in beginsel een ontheffing verplicht. Commerciële handel is dus in principe alleen mogelijk met exemplaren die aantoonbaar in gevangenschap gefokt en geboren zijn of die als preconventie worden aangemerkt.
Een belangrijk verschil met CITES zelf is dat de Europese Unie de eis dat commerciële fokprogramma’s internationaal bij het CITES-secretariaat in Genève geregistreerd moeten zijn, niet heeft overgenomen. Dit betekent dat het EU-regime in dit opzicht minder streng is dan het verdrag voorschrijft.
Appendix II / EU-Bijlage B (soms A)
Appendix II bevat soorten die nog niet direct met uitsterven bedreigd zijn, maar die dat wel kunnen worden als de handel niet wordt gereguleerd. In de EU zijn deze meestal opgenomen in Bijlage B, maar sommige soorten zijn om redenen van extra bescherming opgewaardeerd naar Bijlage A.
Voor uitvoer uit een derde land is altijd een uitvoervergunning vereist. Voor invoer in de EU geldt bovendien dat een invoervergunning verplicht is. Daarmee is er sprake van een dubbele controle: zowel het exporterende land als de EU-lidstaat van invoer moet nagaan of de dieren of planten legaal verkregen zijn en of de handel geen schade toebrengt aan de wilde populatie.
De Europese Unie wordt binnen CITES aangemerkt als één gezamenlijk territoir. Dit betekent dat er voor intracommunautair verkeer, dus handel tussen EU-lidstaten onderling, geen invoer- of uitvoervergunningen nodig zijn. Voor Bijlage A-soorten geldt echter wel dat overdracht en commerciële handelingen in beginsel alleen zijn toegestaan met een ontheffing. Daarmee probeert de EU te voorkomen dat het vrije verkeer binnen de interne markt gebruikt wordt om illegale exemplaren met papieren te legitimeren.
CITES bepaalt dat commerciële handel in Appendix I-soorten alleen is toegestaan als de dieren afkomstig zijn uit internationaal geregistreerde fokprogramma’s. Deze registratie bij het CITES-secretariaat in Genève moet garanderen dat de fokdieren legaal verkregen zijn en dat de fok bijdraagt aan instandhouding van de soort. Daarmee wil men voorkomen dat illegaal gevangen dieren worden gebruikt als fokdieren en hun nakomelingen als “legaal” op de markt verschijnen.
In de praktijk is dit systeem echter nooit wereldwijd doorgevoerd. Landen als Argentinië en Zuid-Afrika hebben de eis van internationale registratie niet geïmplementeerd en geven toch uitvoervergunningen af voor commerciële handel in Appendix I-soorten. De EU-lidstaten hebben deze verplichting evenmin overgenomen en accepteren dergelijke vergunningen zonder aanvullende controle.
Dit betekent dat dieren die illegaal aan de natuur zijn onttrokken, eenvoudig kunnen worden witgewassen. Ze worden eerst naar een land zonder registratieplicht gesmokkeld en daar als fokdieren ingezet. Vervolgens krijgen hun nakomelingen officiële uitvoervergunningen en kunnen zij legaal de EU binnenkomen, waar zij met invoervergunningen en EU-certificaten verder verhandeld worden.
Een treffend voorbeeld is de roodstaartamazone (Amazona brasiliensis), een papegaai die uitsluitend in Brazilië voorkomt en daar streng beschermd is. Brazilië staat geen enkele commerciële uitvoer van deze soort toe. Toch zijn in Nederland en andere EU-landen meerdere roodstaartamazones ingevoerd met Argentijnse papieren die vermeldden dat het om in gevangenschap gefokte vogels ging. Omdat noch Argentinië, noch de EU-lidstaten controleren of de ouderdieren legaal zijn verkregen, kregen de vogels en hun nakomelingen een volledig legale status binnen de EU-handel. Zelfs inbeslaggenomen dieren kwamen via deze route opnieuw in commerciële fok terecht.
De kern van deze methode is dat illegale dieren eerst worden gesmokkeld naar een land dat zonder inhoudelijke controles CITES-uitvoervergunningen afgeeft. Met zo’n eerste (zwak gecontroleerde) vergunning worden de dieren vervolgens uitgevoerd naar een derde land dat door de EU als betrouwbaar te boek staat. Dit “betrouwbare” land aanvaardt de eerdere papieren en geeft op die basis eigen (weder)uitvoervergunningen af. Ten slotte verleent de EU de invoervergunning op basis van de vergunning van dit betrouwbare derde land. De beoogde dubbele controle bij Appendix II (uitvoer + invoer) verwordt zo tot een papieren keten die de oorspronkelijke, illegale herkomst onzichtbaar maakt.
Een voorbeeld van een soort die met deze smokkelmethode in de internationale en Europese “legale” handel is gebracht, is de Uromastyx princeps. Uromastyx princeps komt uitsluitend voor in Somalië, en er is nooit een legale export van levende dieren uit Somalië geregistreerd.
De internationale handel start in 2008 met vier “wildvang” dieren die officieel vanuit Mali naar Zwitserland zijn uitgevoerd, dit terwijl de soort in Mali helemaal niet voorkomt en Mali geen eerdere invoer had geregistreerd. Zwitserland accepteerde de Malinese papieren en voerde de dieren in. Van belang is dat Zwitserland geen invoervergunningen vraagt voor Appendix II soorten, dit in overeenstemming met het Verdrag.
Daarna volgde de volgende stap in de keten: Zwitserland gaf (weder)uitvoervergunningen af richting de EU, waarop EU-lidstaten invoervergunningen afgaven. Zo werd in 2011 een zending van vier dieren vanuit Zwitserland via Oostenrijk ingevoerd op invoervergunning AT 11 E-0014, gebaseerd op Zwitserse uitvoervergunning 11CH011813. In de jaren erna doken meer zendingen “gefokte” Uromastyx princeps op, waaronder zelfs “tweede generatie” nakomelingen, binnen onwaarschijnlijk korte tijd — biologisch niet aannemelijk voor deze soort. Tot de recentste database-gegevens blijft Zwitserland de enige niet-EU-bron voor EU-importen van Uromastyx princeps, en zijn EU-dieren vrijwel steeds te herleiden tot de Oostenrijkse invoervergunning uit 2011.
Dit voorbeeld laat precies zien hoe de methode werkt: Appendix II-soorten worden met een uitvoervergunning van een land dat schijnbaar zonder controles vergunningen afgeeft, uitgevoerd naar een “betrouwbaar” derde land (Zwitserland), waarna EU-invoer volgt op basis van een door het “betrouwbare” derde land afgegeven uitvoervergunning: op papier keurig in orde, maar feitelijk losgezongen van de werkelijke, illegale herkomst.
CITES en de EU hanteren hun beschermingslijsten op soortniveau. Voor vergunningen betekent dit dat alleen de soortnaam wordt vermeld, zonder onderscheid naar ondersoort. Dit lijkt een werkbare vereenvoudiging, maar in de praktijk ontstaat hierdoor een belangrijk lek in het systeem.
De methode werkt als volgt. Een ondersoort komt uitsluitend voor in een land dat geen uitvoer toestaat. Wanneer dieren van deze ondersoort worden gesmokkeld, kunnen ze desondanks legaal de markt op door bij de vergunningaanvraag enkel de soortnaam te gebruiken. Omdat autoriteiten bij de controle doorgaans niet kijken naar de ondersoort, valt het niet op dat het eigenlijk gaat om dieren die nooit legaal uit hun land van herkomst konden worden uitgevoerd. Zo verdwijnt de illegale oorsprong van de ondersoort op papier in de overkoepelende soort.
De toekan Ramphastos vitellinus staat sinds 1992 op Appendix II van CITES en Bijlage B van de EU. De ondersoort Ramphastos vitellinus ariel komt uitsluitend voor in Brazilië, dat al sinds 1967 geen commerciële uitvoer van inheemse fauna toestaat en sinds 1975 partij is bij CITES. Toch doken in de EU meerdere exemplaren van deze ondersoort op. Zij waren officieel ingevoerd via Argentinië, voorzien van Argentijnse pootringen en papieren. Argentinië heeft echter nooit direct of indirect invoer geregistreerd van Ramphastos vitellinus uit Brazilië, en smokkelroutes tussen beide landen zijn al decennialang bekend. In een CITES-rapport werd hierover expliciet opgemerkt:
“Most of the specimens exported from Argentina originate from neighbouring countries such as Brazil, Paraguay and Bolivia, at the borders of which it is difficult to have efficient controls.”
Door de exportvergunningen alleen op soortniveau (Ramphastos vitellinus) af te geven, werd het onderscheid tussen de illegaal gesmokkelde Braziliaanse ondersoort en andere ondersoorten onzichtbaar. Binnen de EU werden deze papieren zonder problemen geaccepteerd, waardoor de dieren legaal in omloop kwamen.
Hetzelfde mechanisme is toegepast voor de oehoe-ondersoort Bubo bubo bengalensis, die endemisch is in India. India heeft deze vogels nooit legaal uitgevoerd. Toch verschijnen ze op de markt met papieren waarin slechts de soortnaam (Bubo bubo) staat vermeld. Daarmee krijgen ook deze vogels een legale status in de handel, ondanks hun illegale oorsprong.
Gifkikkers zijn ondergebracht in Appendix II van CITES en Bijlage B van de EU. Op de papieren worden zij altijd vermeld met hun soortnaam. Binnen een soort bestaan echter vaak verschillende lokaliteiten: populaties die uitsluitend voorkomen in een bepaald geografisch gebied en die vaak duidelijke uiterlijke kenmerken hebben. Deze lokaliteiten worden door kwekers en verzamelaars ook als aparte varianten behandeld en verhandeld.
Landen als Brazilië, Colombia en Costa Rica staan geen uitvoer van hun inheemse gifkikkers toe. Dit betekent dat de lokaliteiten die alleen daar voorkomen, nooit legaal de internationale handel zouden mogen bereiken. Een beperkte uitzondering geldt voor enkele fokprogramma’s in Colombia en Costa Rica. Deze zijn kleinschalig en goed controleerbaar. Buiten die uitzondering kan legale handel in dergelijke lokaliteiten dus niet bestaan – en toch verschijnen ze steeds opnieuw op de Europese markt.
De witwasmethode verloopt in stappen. Eerst worden de gifkikkers uit hun range state gesmokkeld. Vervolgens belanden ze in een land waar dezelfde soort ook voorkomt, maar waar de uitvoer wél mogelijk is. Omdat vergunningen alleen de soortnaam vermelden, en niet de specifieke lokaliteit, wordt de illegale herkomst verhuld. Een exporteur kan dus zonder moeite vergunningen aanvragen op soortniveau, waarna de dieren legaal worden uitgevoerd. In de EU worden die papieren zonder onderscheid geaccepteerd.
Het resultaat is dat een kikker die in werkelijkheid afkomstig is uit een streng beschermde Braziliaanse populatie, op papier identiek lijkt aan een legaal ingevoerde soortgenoot uit Frans-Guyana. Voor kenners is aan de uiterlijke kenmerken vaak direct te zien dat het om een bepaalde lokaliteit gaat, maar officiële instanties houden daar geen rekening mee.
Daar komt bij dat illegale kikkers die in de EU in beslag worden genomen, regelmatig weer in particuliere collecties terechtkomen. Hun nakomelingen worden vervolgens met EU-certificaten verhandeld, waardoor ze niet meer van legale exemplaren te onderscheiden zijn. Zo ontstaat een keten waarin gesmokkelde dieren en hun nakweek stap voor stap een volledig legale status krijgen.
Door het negeren van het onderscheid tussen soorten en hun lokaliteiten is het dus mogelijk dat kikkers uit landen die nooit uitvoer hebben toegestaan, toch met officiële papieren in de legale handel verschijnen. Wat in werkelijkheid illegaal is, verandert op papier in legale handelswaar.
Het CITES-verdrag beschermt niet alleen levende planten en dieren, maar ook hun delen en producten. Toch bestaan er enkele uitzonderingen, onder meer voor zaden, in vitro gekweekte zaailingen en weefselculturen op een steriele voedingsbodem. Deze uitzonderingen zijn ooit ingevoerd omdat dergelijk materiaal in de praktijk ruim voorhanden is en een verwaarloosbaar risico vormt voor de instandhouding van soorten.
Juist deze vrijstellingen worden in de illegale handel misbruikt. De methode werkt als volgt. Zaden of kleine weefselmonsters worden illegaal uit een range state gesmokkeld waar uitvoer verboden is. Omdat zaden en in vitro materiaal onder de vrijstelling vallen, kunnen ze zonder CITES-documenten verder reizen. In een ander land worden de planten vervolgens opgekweekt en vermeerderd, waarna zij mét officiële vergunningen als volledig legale exemplaren internationaal verhandeld worden. Zo ontstaat een papieren werkelijkheid waarin de oorspronkelijke illegale onttrekking volledig onzichtbaar is gemaakt.
Voorbeelden van deze vorm van witgewassen planten zijn de Nepenthes jacquelineae¸ ontdekt in 2001, en de Nepenthes jamban, ontdekt in 2006. Beide soorten bekerplanten zijn endemisch in Sumatra (Indonesië) en vallen onder de strengste nationale beschermingsmaatregelen. Indonesië staat geen uitvoer toe van Nepenthes-soorten, in welke vorm dan ook. Toch verschenen kort na hun wetenschappelijke beschrijving zaden en zaailingen van deze soorten op de internationale markt.
De werkwijze is telkens dezelfde: zaden worden uit Indonesië gesmokkeld en in landen als Sri Lanka of Maleisië ontkiemd en vermeerderd. Omdat het hierbij om zaden gaat, geldt de CITES-vrijstelling en zijn geen papieren nodig. De opgekweekte planten worden vervolgens voorzien van reguliere exportvergunningen van het land waar de kwekerij staat. In de EU worden deze vergunningen geaccepteerd, waardoor planten uit soorten die in hun thuisland nooit legaal uitgevoerd mochten worden, tóch als legale handelswaar circuleren.
Deze methode laat zien hoe zelfs goedbedoelde vrijstellingen in de regelgeving kunnen worden misbruikt. Waar de vrijstelling ooit bedoeld was om de handel in overvloedig zaadmateriaal te ontlasten, is zij in de praktijk een kanaal geworden om streng beschermde en endemische soorten te witwassen.
De onderzochte witwasmethoden laten zien dat de illegale handel in beschermde soorten niet alleen draait om smokkel, maar juist om het witwassen van illegale dieren en planten. Dat gebeurt niet alleen met vervalste documenten of valse namen, zoals in meerdere onderzoeken wordt vermeld, maar door gebruik te maken van de zwakke plekken en inconsistenties in de internationale en Europese regelgeving zelf.
Of het nu gaat om het ontbreken van een verplichte registratie van Appendix I-fokprogramma’s, om de rol van derde landen die vergunningen afgeven zonder inhoudelijke controle, om het verdwijnen van ondersoorten en lokaliteiten in vergunningen op soortniveau, of om de vrijstelling voor zaden en weefselculturen: telkens ligt het probleem in hetzelfde mechanisme. De documenten zijn formeel in orde, maar zeggen niets over de werkelijke herkomst van de dieren of planten.
Deze methoden maken duidelijk dat de handel in CITES-soorten pas effectief kan worden gereguleerd wanneer vergunningen niet langer klakkeloos worden geaccepteerd, maar systematisch worden getoetst aan biologische realiteit en herkomstinformatie. Zolang dat niet gebeurt, blijft er een structurele ruimte bestaan waarin illegale exemplaren probleemloos in de legale handel kunnen opgaan.
De voorbeelden van papegaaien, agamen, toekans, oehoes, gifkikkers en bekerplanten zijn geen uitzonderingen, maar illustraties van een veel breder patroon. Het is dit patroon – het witwassen van illegale exemplaren via legale papieren – dat de kern vormt van de zwakte van het huidige CITES-systeem.