Verzoeker stelde dat hij de legale herkomst van de vogels voldoende had aangetoond met een overdrachtsverklaring waarin de identificatienummers van beide dieren waren opgenomen, in combinatie met een open knijpring bij de pop en een microchiptransponder bij de man. Daarnaast verwees hij naar gegevens uit de CITES Trade Database, waaruit blijkt dat de kraagpapegaai in de jaren negentig en het begin van de jaren tweeduizend in aanzienlijke aantallen legaal in Nederland en de Europese Unie is ingevoerd. Volgens verzoeker was het daarom aannemelijk dat zijn vogels óf uit legale import afkomstig waren, óf afstamden van rechtmatig ingevoerde ouderdieren. Tevens voerde hij aan dat overdrachtsverklaringen jarenlang door toezichthouders zijn geaccepteerd als bewijs van legale herkomst en dat het thans verlangen van verdergaande documentatie neerkomt op een verzwaring van de bewijslast.
De voorzieningenrechter volgt deze redenering niet en overweegt dat uit de door verzoeker overgelegde gegevens de kweekstatus van de vogels niet kan worden afgeleid. Verzoeker heeft geen informatie over de kweker kunnen verstrekken en evenmin documentatie overgelegd waaruit blijkt dat de vogels of hun ouderdieren rechtmatig in de Europese Unie zijn ingevoerd. Ook heeft hij zijn stelling dat een overdrachtsverklaring in het verleden voldoende was om de legale herkomst aan te tonen, niet aannemelijk gemaakt, hetgeen door de staatssecretaris gemotiveerd is betwist. De voorzieningenrechter benadrukt daarbij dat ten tijde van de aankoop van de kraagpapegaaien door verzoeker de relevante verplichtingen uit de CITES-basisverordening reeds golden. Een eventuele maximale bewaartermijn voor administratie ontslaat een houder niet van de verplichting om de legale herkomst van de dieren aan te tonen. Ook in de enkele stelling dat vroeger geen invoervergunning of geen nummer daarvan werd overhandigd, ziet de rechter geen aanleiding om het bestreden besluit evident onrechtmatig te achten.
De voorzieningenrechter past hierbij geen nieuw of aangescherpt criterium toe, maar het bestaande wettelijke kader zoals dat al decennialang geldt. Het verbod op commerciële handelingen met Bijlage B-specimens en de uitzondering daarop indien de legale herkomst is aangetoond, zijn neergelegd in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 338/97. Dit artikel werkt rechtstreeks door en wordt nader uitgewerkt in de CITES-uitvoeringsverordening, waaronder artikel 8 daarvan, waarin is vastgelegd dat specimens slechts rechtmatig in het handelsverkeer kunnen worden gebracht indien zij overeenkomstig de bepalingen van de basis- en uitvoeringsverordening zijn verkregen. Steeds geldt dat het aan de houder is om ten genoegen van de bevoegde autoriteit aan te tonen dat een specimen overeenkomstig de CITES-regelgeving is verkregen en, indien het niet uit de Unie afkomstig is, rechtmatig is binnengebracht.
Deze Europese verplichtingen zijn in het nationale recht geïmplementeerd in het Besluit activiteiten leefomgeving. Artikel 11.93, eerste lid, Bal verbiedt het handelen in strijd met artikel 8, eerste lid in samenhang met het vijfde lid, van de CITES-basisverordening. Daarnaast bepaalt artikel 11.96, tweede lid, Bal dat het bezit van onder meer de kraagpapegaai in beginsel verboden is. Artikel 11.97 Bal voorziet in een vrijstelling van dit bezitverbod, maar uitsluitend indien aantoonbaar is voldaan aan de voorwaarden van het CITES-recht. Die vrijstelling geldt alleen wanneer sprake is van een aantoonbaar gefokte vogel, dan wel wanneer kan worden aangetoond dat de vogel met inachtneming van de CITES-basisverordening en de CITES-uitvoeringsverordening binnen Nederland is gebracht of verkregen.
Hetzelfde geldt voor het begrip “in gevangenschap gefokt en geboren”. Het huidige artikel 54 van de Uitvoeringsverordening (EG) nr. 865/2006 is de voortzetting van artikel 24 van de eerdere Uitvoeringsverordening (EG) nr. 939/97. Reeds sinds 1997 is vastgelegd dat alleen sprake kan zijn van fok in gevangenschap indien het fokbestand zelf rechtmatig is gevormd uit specimens die overeenkomstig de CITES-bepalingen zijn verkregen. Ook hier is geen sprake van een latere normverzwaring, maar van een reeds lang bestaande eis.
Dit betekent dat voor Bijlage B-specimens al sinds 1997 geldt dat de houder dient aan te tonen dat zij óf met de vereiste vergunningen in de Europese Unie zijn ingevoerd, óf afkomstig zijn van een fokbestand dat zelf bestaat uit rechtmatig verkregen dieren, dan wel zijn verkregen voordat de bepalingen van de CITES-verordeningen daarop van toepassing werden. Alleen in dat geval kan een beroep worden gedaan op de vrijstelling van artikel 11.97 Bal.
Tegen deze achtergrond komt de voorzieningenrechter terecht tot het oordeel dat een overdrachtsverklaring geen bewijs van legale herkomst vormt. Een dergelijk document kan hooguit dienen om de keten van overdrachten inzichtelijk te maken, maar zegt niets over de wijze waarop het individuele specimen oorspronkelijk is verkregen of ingevoerd. Dat wordt niet anders wanneer een overdrachtsverklaring wordt gecombineerd met identificatiemiddelen zoals pootringen of microchips.
Een open knijpring kan bij iedere vogel worden aangebracht, ongeacht herkomst, leeftijd of kweekstatus. De ring kan zonder noemenswaardige technische belemmeringen worden verwijderd en hergebruikt. Daarmee mist een open ring iedere bewijskracht ten aanzien van individuele gegevens zoals geboorte in gevangenschap of legale invoer. Dat een dergelijke ring een jaartalcode draagt of door een bepaalde dierenarts is aangebracht, doet aan dit fundamentele bezwaar niet af. Een open ring is hooguit een administratief hulpmiddel en kan nooit gelden als bewijs van legale herkomst of van fok in gevangenschap.
Voor microchiptransponders geldt dat zij weliswaar algemeen zijn erkend als identificatiemiddel, maar dat hun bewijskracht eveneens beperkt is. Een microchip maakt het mogelijk een individueel dier te identificeren, maar levert geen informatie over de omstandigheden waaronder dat dier is verkregen. Een chip kan op vrijwel ieder moment in vrijwel ieder dier worden ingebracht en kan daarom niet aantonen dat een vogel in gevangenschap is geboren, noch dat hij rechtmatig is ingevoerd. Ook de aanwezigheid van een microchip kan dus niet dienen als bewijs van legale herkomst in de zin van de CITES-verordeningen.
Uitsluitend een niet-gemanipuleerde, naadloos gesloten pootring kan, indien deze de juiste diameter heeft en op het juiste moment is aangebracht, aannemelijk maken dat een vogel in gevangenschap is gefokt en geboren. Juist omdat een dergelijke ring alleen bij zeer jonge nestjongen kan worden aangebracht en niet zonder beschadiging kan worden verwijderd, onderscheidt zij zich wezenlijk van open ringen en microchips. Ook dan geldt dat een gesloten ring op zichzelf nog niet bewijst dat het fokbestand rechtmatig is gevormd, maar zij kan wel bijdragen aan het aannemelijk maken van de kweekstatus van het individuele dier. In het voorliggende geval ontbrak een dergelijke gesloten ring, zodat reeds daarom geen conclusie kon worden getrokken over geboorte in gevangenschap.
Ook het bestaan van omvangrijke, legale invoer van kraagpapegaaien brengt niet zonder meer met zich mee dat de legale herkomst van de betrokken vogels ten genoegen van de bevoegde autoriteit is aangetoond. Het bestaan van legale handel in een soort sluit immers niet uit dat parallel daaraan illegale handel en smokkel plaatsvinden. Integendeel, juist bij soorten waarvoor een legale handelsstroom bestaat of heeft bestaan, is herhaaldelijk vastgesteld dat illegale specimens onder dekking van die legale handel in het Europese handelsverkeer terechtkomen.
Bij de kraagpapegaai komt daar nog bij dat de legale invoer in de Europese Unie sinds ongeveer 2006 vrijwel geheel is stilgevallen. Bovendien blijkt uit de beschikbare handelsgegevens dat een groot deel van de eerder ingevoerde vogels afkomstig was uit het wild. Dit roept serieuze vragen op over de mogelijkheden voor structurele en grootschalige fok in gevangenschap binnen de Unie. Wanneer het uitgangsmateriaal grotendeels uit wildvang bestaat en nieuwe legale invoer ontbreekt, kan niet zonder meer worden aangenomen dat duurzame fokbestanden zijn ontstaan die voldoen aan de eisen van de uitvoeringsverordening. Juist in een dergelijke context kan niet worden volstaan met vermoedens over kweek of afstamming, maar is concrete documentatie over de herkomst van ouderdieren en de opbouw van het fokbestand noodzakelijk.
De uitspraak maakt daarmee duidelijk dat niet het recht is veranderd, maar dat een hardnekkig misverstand over dat recht wordt blootgelegd. Het CITES-regime heeft sinds de jaren tachtig steeds berust op individuele herleidbaarheid van legale herkomst, niet op aannames, leeftijdsinschattingen of algemene verwijzingen naar historische handelsstromen. Voor houders van Bijlage B-soorten, en met name van oudere vogels, is dit een ongemakkelijke constatering, maar juridisch bezien geen verrassende. De uitspraak bevestigt dat rechtszekerheid binnen het CITES-recht niet voortvloeit uit de frequentie van vroegere importen of uit identificatiemiddelen zonder bewijskracht, maar uit het kunnen aantonen dat een individueel specimen overeenkomstig de geldende verordeningen rechtmatig is verkregen.
