Legale handel in illegale Palmkaketoes (Probosciger aterrimus)

De internationale gemeenschap erkende de kwetsbare positie van de soort expliciet met de plaatsing van de Probosciger aterrimus op CITES Appendix II vanaf 1975 en de uplisting naar Appendix I in 1987. Uit de onderbouwing van deze uplisting blijkt dat zij niet alleen was ingegeven door populatieafname, maar met name vanwege grootschalige smokkel en illegale handel en structureel misbruik van de claim dat dieren ‘in gevangenschap gefokt en geboren’ zouden zijn. Vooral deze onjuiste aanname dat er sprake zou zijn van in gevangenschap gefokte en geboren palmkaketoes, maakte voortzetting van de handel na plaatsing op Appendix II en later Appendix I mogelijk, ondanks het feit dat er geen legale fokpopulatie bestond. 

Dit artikel, onderdeel van de reeks ‘Legale handel in illegale dieren’, richt zich specifiek op de Probosciger aterrimus. Met de term ‘legale handel in illegale dieren’ wordt gedoeld op structurele internationale handel die plaatsvindt onder dekking van CITES-vergunningen en EU-certificaten, afgegeven door bevoegde autoriteiten, die ten onrechte de indruk wekken dat sprake is van legale dieren. In werkelijkheid gaat het om dieren die nooit rechtmatig in het internationale commerciële handelsverkeer zijn gebracht.

Verspreidingsgebied en nationale bescherming

De Probosciger aterrimus heeft een beperkt natuurlijk verspreidingsgebied. De soort komt uitsluitend voor in het westelijke deel van het eiland Nieuw-Guinea, in de Indonesische provincies Papoea en West-Papoea, in Papoea-Nieuw-Guinea en in delen van Noord-Australië. Buiten deze regio’s bestaan geen natuurlijke populaties. Dit gegeven is juridisch van fundamenteel belang, omdat het betekent dat ieder exemplaar dat zich buiten dit gebied bevindt, noodzakelijkerwijs herleidbaar moet zijn tot een rechtmatige uitvoer uit één van deze range states. Zonder een dergelijke herleidbaarheid kan geen sprake zijn van een legale herkomst in de zin van het CITES-Verdrag en de Europese regelgeving.

Nationale bescherming

De range states voerden ten aanzien van de palmkaketoe, al voordat er sprake was van internationale bescherming, een strikt regime door om de handel en uitvoer van deze soort te verbieden. De palmkaketoe is in Indonesië sinds 1970 volledig beschermd onder de Wildlife Protection Regulation, waarmee uitvoer verboden was. In Papoea-Nieuw-Guinea was de soort al beschermd onder de Fauna (Protection and Control) Act 1966 en wijzigingswet nr. 42 daarvan uit 1974. In Australië was de Probosciger aterrimus volledig beschermd, inclusief exportverbod, sinds januari 1960, toen de soort werd toegevoegd aan de Douanewet 6 van 1901 en sinds 1982 beschermd tegen commerciële export onder de Wildlife Protection (Regulation of Exports and Imports) Act van 1982.

Plaatsing op CITES Appendix II

De opname van de Probosciger aterrimus in CITES Appendix II in 1975 vond plaats tegen de achtergrond van meldingen van omvangrijke internationale handel, terwijl de soort in het gehele natuurlijke verspreidingsgebied nationaal werd beschermd en er geen sprake was van legale uitvoer uit de range states.

Ondanks de plaatsing op Appendix II bleef de internationale handel in palmkaketoes, zonder enige legale bron, onverminderd doorgaan. Volgens de door CITES-Partijen geregistreerde statistieken varieerde het aantal verhandelde vogels in die jaren van 9 in 1981 tot 359 in 1983.  Het merendeel van de handel, met name in 1983, werd daarbij gerapporteerd als wederuitvoer vanuit onder meer Maleisië en Singapore, met Indonesië als opgegeven oorsprong, terwijl er, behoudens één uitzondering, geen sprake was van legale uitvoer uit de range states. Maleisië, Singapore, Thailand en de Filipijnen fungeerden als logistieke knooppunten waar illegaal verkregen wilde palmkaketoes werden verzameld en vervolgens via wederuitvoer in het internationale handelsverkeer werden gebracht.

De enige legale uitvoer betrof de uitvoer van palmkaketoes vanuit Indonesië naar Duitsland waarbij Indonesië overigens slechts 2 exemplaren als uitgevoerd registreerde, in tegenstelling tot de Duitse registratie van 4 palmkaketoes, en deze uitvoer werd opgegeven als bestemd voor het doel dierentuin (Z).

Tegelijkertijd bestonden er aanwijzingen dat door landen buiten het natuurlijke verspreidingsgebied, zoals Thailand, Singapore, Taiwan en de Filipijnen, vergunningen werden afgegeven voor grote aantallen palmkaketoes die ten onrechte als ‘captive-bred’ werden gepresenteerd. Naar aanleiding hiervan werd door het CITES-secretariaat en het Technical Committee vastgesteld dat grootschalige illegale handel plaatsvond en dat verklaringen van fok in gevangenschap structureel werden misbruikt.

In de CITES Trade Database zien we dit verschijnsel terug bij de handel vanuit Europese landen, waaronder België, Duitsland en Italië. Hierbij is aangegeven dat het zou gaan om wederuitvoer van uit Papoea Nieuw Guinea, Thailand of Singapore afkomstige vogels of om palmkaketoes die in (voormalig Oost-)Duitsland in gevangenschap zouden zijn gefokt en geboren.

Theoretisch kan niet volledig worden uitgesloten dat een zeer beperkt aantal palmkaketoes vóór de inwerkingtreding van CITES en vóór de nationale exportverboden van de range states buiten het natuurlijke verspreidingsgebied aanwezig was. Maar zover dit kan worden achterhaald, betreft dit echter uitsluitend een zeer klein en gedocumenteerd aantal exemplaren, waaronder één koppel in de San Diego Zoo. Deze beperkte aanwezigheid staat in geen verhouding tot de aantallen die later in de internationale handel verschijnen. 

Uplisting naar Appendix I

Tegen deze achtergrond werd de soort in 1987, op voorstel van Papoea-Nieuw-Guinea, verplaatst naar Appendix I. Binnen de Europese Unie resulteerde dit in opname op Bijlage C1 van Verordening (EG) nr. 3626/82, de huidige Bijlage A van Verordening (EG) nr. 338/97, waarmee commerciële handel in palmkaketoes die niet aantoonbaar voldoen aan de criteria voor rechtmatig in gevangenschap gefokte en geboren dieren, juridisch volledig werd verboden en er strikte voorwaarden werden gesteld aan iedere vorm van handel in vermeend gefokte specimens.

Het uplistingvoorstel voor Probosciger aterrimus maakt expliciet duidelijk dat de plaatsing van de soort op CITES Appendix I in 1987 niet louter was ingegeven door zorgen over populatieafname, maar in belangrijke mate door structurele tekortkomingen in de internationale handelscontrole. In het voorstel wordt vastgesteld dat, ondanks nationale uitvoerverboden in alle range states, aanzienlijke aantallen palmkaketoes gedurende de jaren tachtig in het internationale handelsverkeer verschenen.

Daarbij werd een groot deel van deze handel gerapporteerd als wederuitvoer vanuit landen zonder wilde populaties, in sommige gevallen met Indonesië als opgegeven oorsprong, terwijl tegelijkertijd op grote schaal als oorsprong van de vogels fok in gevangenschap werd vermeld, terwijl dit niet met feiten kon worden onderbouwd, aangezien er nauwelijks sprake was van fok in gevangenschap met palmkaketoes en de fok die er wel was, nauwkeurig was gedocumenteerd, geregistreerd en traceerbaar was. Het uplistingvoorstel onderkende daarmee expliciet dat CITES-documenten konden circuleren zonder dat sprake was van een daadwerkelijke legale herkomst.

Deze constatering sluit direct aan bij de bevindingen van het CITES-secretariaat en het Technical Committee zoals vastgelegd in Notificatie nr. 417 van 28 november 1986. Daarin werd vastgesteld dat geen van de range states, behoudens de reeds aangehaalde eenmalige uitvoer vanuit Indonesië naar Duitsland voor doel Z, uitvoer van Probosciger aterrimus had toegestaan, terwijl desondanks aanzienlijke aantallen specimens in de internationale handel verschenen. Deze handel werd veelal gerechtvaardigd met de claim dat het om in gevangenschap gefokte dieren ging, terwijl betrouwbare gevallen van fok in gevangenschap uiterst schaars waren en bovendien nauwkeurig waren gedocumenteerd. Reeds vóór de uplisting naar Appendix I werd daarmee expliciet onderkend dat het probleem niet incidenteel was, maar structureel van aard:

Notificatie 417 van 28 november 1986

“1. In accordance with advice from the Technical Committee at its recent meeting (23 to 27 June, 1986, Lausanne, Switzerland), the Secretariat hereby draws the attention of Parties to the serious problem of illegal trade in palm cockatoos Probosciger aterrimus, a species listed in Appendix II.

2. This species occurs only in Indonesia, Papua New Guinea and Australia. None of these Parties has permitted the export of specimens of this species in recent years. In Australia and Indonesia it is protected and no export is allowed; in Papua New Guinea, although not protected, the Government has a policy not to allow it in trade.

3. Despite the fact that legal exports have not occurred, considerable numbers have been appearing in international trade, very often with the claim that they are captive-bred specimens. Captive breeding of this species has been reliably recorded on very few occasions and there is no evidence of any large scale or commercial captive breeding.

4. In addition, the species has been identified by the Technical Committee as probably being affected detrimentally through over—exploitation for international trade.

5. Therefore, the Parties are urged to take all possible measures to prevent further international trade in illegally exported specimens of this species and to exert great caution in permitting any trade. In particular, the Parties are advised to notify the Secretariat of any cases of actual or potential trade in this species and to inform the Secretariat immediately if specimens are declared as being captive-bred.”

De uplisting naar Appendix I was bedoeld om aan deze praktijk een einde te maken door het handelsregime fundamenteel aan te scherpen. Appendix I brengt immers met zich mee dat internationale handel in beginsel verboden is en slechts nog mogelijk is onder strikt omschreven uitzonderingen, met name voor niet-commerciële doeleinden of voor specimens die aantoonbaar voldoen aan de criteria voor rechtmatige fok in gevangenschap. Daarbij geldt een verzwaarde bewijslast en kan twijfel over de herkomst niet worden gecompenseerd door administratieve labels of aannames.

De handelsgegevens over de periode na 1987 laten echter zien dat de kernproblemen die in het uplistingvoorstel en Notificatie nr. 417 zijn benoemd niet zijn verdwenen, maar zich hebben verplaatst en aangepast aan het strengere juridische kader. De handel verschuift naar een netwerk van niet-range states die fungeren als doorvoer- en wederuitvoerknooppunten. Landen als de Filipijnen, Zuid-Afrika, Thailand, Singapore en Maleisië, en later ook staten in het Midden-Oosten en Europa verschijnen structureel als exporteur.

Opvallend is dat een aanzienlijk deel van deze transacties werd geregistreerd met doel B (Breeding), hetgeen erop wijst dat niet-commerciële doeleinden systematisch zijn ingezet om handelsbeperkingen voor commerciële doeleinden en de vereiste van internationale registratie van commerciële Appendix I-fokprogramma’s te omzeilen en daarmee de illegale herkomst van de specimens te verhullen.

Echter, ondanks de grootschalige internationale handel in palmkaketoes vanuit deze landen, blijft één gebrek bestaan: het ontbreken van een rechtmatige uitvoerroute uit de range states Indonesië, Papoea Nieuw Guinea en Australië. Tegen de achtergrond van de expliciete vaststellingen van het CITES-secretariaat en het Technical Committee kan de voortgezette handel na 1987 niet worden beschouwd als het resultaat van een inmiddels rechtmatig gevormde handels- of fokbasis, maar als een voortzetting van dezelfde problematiek die reeds aanleiding gaf tot de uplisting.

Daaruit volgt dat de internationale handel in Probosciger aterrimus buiten de range states niet kan worden gebaseerd op een legale herkomst. De voor deze handel afgegeven in- en (weder)uitvoervergunningen missen een rechtsgeldige grondslag, omdat zij niet steunen op een aantoonbaar rechtmatige uitvoer of een rechtmatig gevormd fokbestand. De betrokken specimens – en eventuele nakomelingen daarvan – kunnen derhalve niet als legaal worden aangemerkt in de zin van artikel 54 van de CITES-Uitvoeringsverordening en evenmin onder de criteria van Resolutie Conf. 18.7.

De handelsrelatie Filipijnen–Duitsland: een illustratieve casus van post-Appendix-I-handel

De wijze waarop structurele tekortkomingen zich na uplisting naar Appendix I hebben voortgezet en aangepast aan het aangescherpte juridische kader, kan concreet worden geïllustreerd aan de hand van de handelsrelatie tussen de Filipijnen en Duitsland.

De invoer van Probosciger aterrimus vanuit de Filipijnen naar Duitsland na plaatsing op Appendix I vertoont over een periode van ruim 35 jaar een opvallend en consistent patroon dat niet zozeer wordt gekenmerkt door hoge aantallen, maar door structurele verschillen tussen export- en importrapportages, met name ten aanzien van het opgegeven doel van de transacties. Deze verschillen zijn des te relevanter omdat het hier een soort betreft die sinds 1987 is opgenomen in CITES Appendix I, waarvoor commerciële handel slechts onder uitzonderlijke en strikt gecontroleerde voorwaarden is toegestaan.

Alle geregistreerde transacties vanuit de Filipijnen betreffen levende dieren en zijn zonder uitzondering voorzien van broncode C (in gevangenschap gefokt). Dit is op zichzelf al opmerkelijk, aangezien de Filipijnen gedurende deze periode niet beschikten over een aantoonbaar rechtmatig gevormd fokbestand voor Probosciger aterrimus. Tegen deze achtergrond verdient vooral de verdeling van de transacties naar doelcode (Purpose) nadere analyse.

Wanneer gekeken wordt naar transacties met doelcode B (breeding), blijkt dat de Filipijnen over de gehele periode aanzienlijke aantallen uitvoer rapporteren, terwijl Duitsland vrijwel nooit een overeenkomstige invoer onder deze doelcode meldt. In totaal rapporteert Duitsland slechts twee ingevoerde dieren met doel B, tegenover 125 dieren die door de Filipijnen als zodanig zijn uitgevoerd. Dit patroon herhaalt zich consequent over meerdere jaren en wijst erop dat dieren die bij uitvoer als bestemd voor fokdoeleinden worden aangeduid, bij invoer in Duitsland systematisch onder een andere doelcode worden geregistreerd.

Het spiegelbeeld van dit patroon is zichtbaar bij transacties met doelcode P (personal). Hier rapporteert Duitsland juist een aanzienlijk aantal ingevoerde dieren, terwijl de Filipijnen nauwelijks of geen uitvoer onder deze doelcode melden. In totaal gaat het om 31 ingevoerde dieren aan Duitse zijde tegenover slechts twee uitvoermeldingen vanuit de Filipijnen. Deze asymmetrie suggereert dat doelcode P in deze handelsstroom vooral fungeerde als administratieve categorie aan de importzijde, mogelijk om implicaties bij invoer voor commerciële doeleinden te vermijden. Na circa 2007 verdwijnt deze doelcode overigens vrijwel volledig uit de handelsgegevens.

Het meest uitgesproken patroon doet zich voor bij transacties met doelcode T (commerciële doeleinden). Duitsland rapporteert in totaal 101 commercieel ingevoerde dieren, terwijl de Filipijnen in dezelfde periode slechts negen dieren als commercieel uitgevoerd melden. In meerdere jaren zijn de verschillen aanzienlijk. Het jaar 2011 vormt daarbij een sprekend voorbeeld: Duitsland rapporteert de invoer van 32 palmkaketoes voor commerciële doeleinden, terwijl de Filipijnen slechts voor drie vogels uitvoer voor commerciële doeleinden melden, maar in datzelfde jaar zeventien dieren uitvoeren met doelcode B waarvoor aan Duitse zijde geen invoer is geregistreerd. Gezamenlijk wijzen deze cijfers sterk op een systematische verschuiving van doelcodes tussen export en import.

Deze patronen krijgen een doorslaggevende betekenis wanneer zij worden geplaatst in het bredere kader van de herkomst van Probosciger aterrimus binnen de Filipijnen zelf. Uit de CITES-handelsgegevens blijkt dat tot en met 2012 nooit sprake is geweest van legale invoer van Probosciger aterrimus in de Filipijnen. Dit betekent dat gedurende de gehele periode waarin de Filipijnen als structurele exporteur van palmkaketoes optreden, geen enkele rechtmatige invoer kan worden aangewezen die als basis had kunnen dienen voor een fokbestand in gevangenschap.

Pas vanaf 2013 verschijnt voor het eerst een beperkte invoer van Probosciger aterrimus in de Filipijnen, en wel uitsluitend vanuit Thailand. Deze ontwikkeling kan het herkomstprobleem echter niet oplossen. Thailand is zelf geen range state en meldt in zijn eigen CITES-rapportages uitsluitend invoer met corresponderende uitvoer van Probosciger aterrimus uit de Filipijnen. Hierdoor ontstaat een gesloten en circulair handelsbeeld tussen twee niet-range states, zonder dat op enig moment een rechtmatige uitvoer uit Indonesië, Papoea-Nieuw-Guinea of Australië kan worden aangewezen. Een dergelijke circulaire rapportage kan juridisch geen legale herkomst vestigen en bevestigt juist het ontbreken daarvan.

Dat deze administratief geregistreerde handelsstromen niet losstaan van feitelijke illegale aanvoer uit het natuurlijke verspreidingsgebied, blijkt uit een groot aantal gedocumenteerde handhavingszaken. Illegale vangst en smokkel van Probosciger aterrimus vanuit Indonesië en Papoea-Nieuw-Guinea blijken tot op heden voort te duren. Inbeslagnames in diverse landen in Zuidoost-Azië, waaronder de Filipijnen, tonen aan dat wilde exemplaren structureel worden onttrokken aan het verspreidingsgebied en via internationale routes worden verhandeld.

Een bijzonder illustratief voorbeeld vormt de grootschalige smokkelzaak in Pasay City (Filipijnen) in 2018, waarbij honderden vogels werden aangetroffen, waaronder palmkaketoes afkomstig uit Indonesië. De latere repatriëring van een deel van deze dieren bevestigt expliciet dat sprake was van illegale uitvoer en het ontbreken van een rechtmatige herkomst. Deze en andere recente gevallen maken duidelijk dat de vermeende fok- en handelsstromen buiten de range states niet los kunnen worden gezien van een voortdurende illegale aanvoer van wilde dieren.

Van doorslaggevend belang is daarbij dat het CITES-Verdrag voor soorten die zijn opgenomen in Appendix I slechts in zeer beperkte mate internationale handel voor commerciële doeleinden toestaat. Commerciële handel is uitsluitend toegestaan wanneer specimens aantoonbaar afkomstig zijn uit gecontroleerde fokprogramma’s die voldoen aan de criteria van artikel VII van het Verdrag en die bovendien formeel zijn geregistreerd bij het CITES-secretariaat, hetgeen tot uitdrukking komt in het gebruik van broncode D. Voor Probosciger aterrimus heeft een dergelijke registratie nooit plaatsgevonden. Desondanks laat de handelspraktijk zien dat binnen de Europese Unie gedurende decennia invoer is toegestaan van Appendix-I vogels met doelcode T (commercial) en broncode C. Juist deze combinatie heeft de kern van het Appendix-I-regime uitgehold, doordat zij commerciële handel mogelijk maakte zonder de vereiste controle op het bestaan en de rechtmatige herkomst van fokbestanden. Het ontbreken van een verplichte internationale registratie en verificatie van Appendix-I-fokprogramma’s heeft de EU-lidstaten feitelijk de ruimte geboden om dergelijke invoer te accepteren, ondanks het ontbreken van een legaal gevormd oprichtingsbestand. Daarmee hebben zij, formeel binnen het kader van afgegeven vergunningen, de grootschalige legalisering van illegaal verkregen Probosciger aterrimus gefaciliteerd. Dat de Europese Unie deze lacune pas per december 2026 zal dichten door de invoering van een expliciete controle- en registratieverplichting voor commerciële Appendix-I-fokprogramma’s, onderstreept dat deze structurele tekortkoming tot op heden heeft voortbestaan en rechtstreeks heeft bijgedragen aan de voortgezette handel in specimens waarvan de herkomst juridisch niet legaal kan zijn.

In dit licht bezien vormt de handelsrelatie tussen de Filipijnen en Duitsland geen op zichzelf staande anomalie, maar een hedendaagse manifestatie van hetzelfde structurele probleem dat reeds aanleiding gaf tot de uplisting van Probosciger aterrimus naar CITES Appendix I in 1987. Net als destijds wordt internationale handel gelegitimeerd via administratieve constructies – in dit geval door het gebruik van broncode C en verschuivende doelcodes – terwijl de materiële basis voor legale herkomst ontbreekt. De Filipijnen fungeren daarbij als schakel waar illegaal verkregen dieren worden verzameld, kwalificeert als legaal in gevangenschap gefokt en geboren en met formeel geldige documentatie in het internationale handelsverkeer worden gebracht.

Deze casus laat daarmee in geconcentreerde vorm zien hoe discrepanties tussen export- en importrapportages, circulaire handel tussen niet-range states en aanhoudende illegale vangst gezamenlijk wijzen op een structureel mechanisme waarbij CITES-documentatie wordt ingezet om de illegale herkomst van Probosciger aterrimus te verhullen, in plaats van te voorkomen.

Inbeslaggenomen Probosciger aterrimus als vermeende basis voor latere commerciële fokbestanden

Zowel de CITES Trade Database als het uplistingvoorstel dat heeft geleid tot de opname van Probosciger aterrimus in Appendix I maken duidelijk dat de grootste en meest significante inbeslagnames vóór 1987 in de Verenigde Staten hebben plaatsgevonden. Deze confiscaties vormen een empirische onderbouwing voor de conclusie dat regulering onder Appendix II onvoldoende bescherming bood tegen grootschalige illegale handel.

Volgens het uplistingvoorstel importeerde de Verenigde Staten tussen 1980 en 1984 in totaal 171 levende exemplaren. In 1983 werden alleen al 124 dieren door de U.S. Fish & Wildlife Service in beslag genomen, voornamelijk bij zendingen afkomstig uit of via de Filipijnen en Singapore. Het betrof vogels waarvan de herkomst niet kon worden geverifieerd en die in strijd met nationale en internationale regelgeving waren verhandeld. Deze confiscaties vormden de grootste gedocumenteerde inbeslagname van de soort wereldwijd en onderstreepten de schaal van de illegale handel.

De registratie van deze inbeslagnames in de CITES Trade Database met broncode I bevestigt dat het om illegaal verhandelde specimens ging. Van belang is dat deze confiscaties plaatsvonden vóór de opname in Appendix I in 1987, dus onder een regime waarin commerciële handel formeel nog mogelijk was. Juist het feit dat zelfs binnen dit minder stringente kader zulke aantallen moesten worden geconfisqueerd, vormde een kernargument voor uplisting.

Uitvoer van Probosciger aterrimus vanuit de Verenigde Staten naar de Europese Unie is uiterst schaars. Slechts enkele incidentele transacties zijn geregistreerd, waaronder twee persoonlijke uitvoertransacties naar Duitsland in 2021 (doelcode P, broncode F). Er zijn geen aanwijzingen voor substantiële commerciële uitvoer naar de EU die zou kunnen dienen als basis voor commerciële fokbestanden.

Deze gegevens maken duidelijk dat de grootschalige Amerikaanse confiscaties weliswaar illegale handelsstromen blootlegden, maar geen plausibele bron vormen voor latere legale commerciële handel binnen de EU. Integendeel, de beperkte en overwegend niet-commerciële uitvoer onderstreept dat geconfisqueerde dieren niet zijn ingezet als fundament voor commerciële fokprogramma’s, maar primair voor opvang of niet-commercieel gebruik.

Naast de Verenigde Staten zijn ook in Europa en aangrenzende landen palmkaketoes in beslag genomen. Deze gevallen betroffen echter zeer kleine aantallen en bieden geen aanwijzing voor het bestaan van commerciële fokbestanden die op deze dieren zouden zijn gebaseerd.

In Zwitserland werd in 1980 een inbeslagname geregistreerd van drie levende exemplaren afkomstig uit Singapore. Dit geïsoleerde geval, vóór de piek van de handel in de jaren tachtig, laat zien dat illegale handel vroegtijdig werd onderkend, maar leidde niet tot opvolgende handelsstromen.

In het Verenigd Koninkrijk werden in 1981 drie levende exemplaren in beslag genomen die via België waren ingevoerd met opgegeven oorsprong Papoea-Nieuw-Guinea. Ook hier gaat het om een op zichzelf staand geval, zonder aanwijzingen voor latere inzet in commerciële fok of verdere verspreiding.

In Nederland werd in 1986 een grotere, maar nog steeds beperkte, inbeslagname geregistreerd van twaalf levende exemplaren die via Singapore waren ingevoerd, gevolgd door een afzonderlijk geval van één dier in 1987 met onbekende herkomst. Hoewel Nederland relatief vaker voorkomt in de confiscatiegegevens, laten de daaropvolgende handelsstromen geen patroon zien waarin deze dieren hebben gefungeerd als bron voor commerciële handel. Latere transacties waarbij Nederland betrokken is, zijn kleinschalig en niet-commercieel.

Van belang is dat na de opname van Probosciger aterrimus in Appendix I in 1987 de juridische status van inbeslaggenomen dieren fundamenteel verandert. Confiscaties na uplisting betreffen specimens die onder geen enkele omstandigheid commercieel mogen worden gebruikt. Dergelijke dieren zijn juridisch uitgesloten als bron voor commerciële handel of als oprichtingsbestand voor fokprogramma’s.

Resolutie Conf. 17.8 (Rev. CoP19) en diens voorgangers zijn gebaseerd op artikel VIII van het CITES-Verdrag, en regelen de bestemming van illegaal verhandelde en geconfisqueerde specimens. Deze resoluties beogen niet het creëren van handelsmogelijkheden, maar juist het voorkomen van herintroductie in het commerciële verkeer, het beschermen van dierenwelzijn en het tegengaan van verdere illegale handel.

Een kernuitgangspunt is dat Appendix I specimens die in strijd met het Verdrag zijn ingevoerd, in beginsel niet opnieuw mogen worden uitgevoerd of verhandeld. Eventuele uitzonderingen zijn strikt procedureel, niet-commercieel en uitsluitend gericht op handhaving of uitvoering van artikel VIII, waarbij expliciet moet worden vermeld dat het om geconfisqueerde specimens gaat.

Voor Appendix Isoorten, waaronder Probosciger aterrimus, geldt daarmee een verhoogd beschermingsniveau. De resolutie benadrukt dat commerciële bestemming van geconfisqueerde dieren in beginsel ongewenst is vanwege het risico op normalisering van illegale handel en witwaseffecten. Plaatsing dient primair gericht te zijn op opvang, levenslange verzorging of – in uitzonderlijke gevallen – deelname aan strikt niet-commerciële instandhoudingsprogramma’s.

Binnen de Europese Unie is dit kader nader uitgewerkt in Verordening (EG) nr. 338/97 en de uitvoeringsverordeningen. Deze vereisen dat voor elk specimen aannemelijk is dat het overeenkomstig CITES is verkregen. Specimens waarvan vaststaat dat zij illegaal zijn verhandeld, kunnen niet aan deze voorwaarde voldoen. Resolution Conf. 17.8 kan derhalve niet dienen als grondslag voor de afgifte van EU-certificaten. Eventuele certificaten die toch worden afgegeven, missen een rechtsgeldige basis en zijn op grond van artikel 11 van de Basisverordening nietig.

Voor Probosciger aterrimus betekent dit dat inbeslagname de illegale status van het specimen bevestigt en dat pogingen om via opvang, fok of heruitvoer alsnog een legale handelsstatus te creëren, onverenigbaar zijn met zowel CITES als het Unierecht. Resolution Conf. 17.8 vormt geen uitzondering, maar bevestigt juist dat deze soort niet rechtmatig in de internationale handel kan voorkomen.

Gezamenlijk tonen deze gegevens aan dat zowel vóór als na de uplisting geen coherent traject bestaat waarlangs in Europa in beslag genomen Probosciger aterrimus als basis voor commerciële fokbestanden kan hebben gediend. Vóór de uplisting ontbreekt iedere doorwerking naar commerciële handel; na de uplisting sluit het juridische kader dit expliciet uit. Zelfs indien individuele dieren zich na confiscatie hebben voortgeplant, kan dit niet worden gelijkgesteld aan rechtmatig gevormde, gecontroleerde commerciële fokprogramma’s zoals vereist voor Appendix-I-soorten.

Gevolgen ontbreken legale herkomst

Het CITES-regime voor soorten opgenomen in Appendix I berust op het fundamentele uitgangspunt dat internationale handel in deze soorten in beginsel verboden is, behoudens strikt omschreven en restrictief toe te passen uitzonderingen. Dit uitgangspunt volgt rechtstreeks uit artikel II, vierde lid, en artikel III van het Verdrag en is herhaaldelijk bevestigd en nader uitgewerkt in resoluties van de Conference of the Parties, waaronder Resolutie Conf. 11.3 (Rev. CoP19) inzake naleving en handhaving en Resolutie Conf. 18.7 (Rev. CoP19) inzake Legal Acquisition Findings. Deze resoluties verduidelijken dat de kern van het CITES-toezicht niet uitsluitend ligt bij de formele aanwezigheid van vergunningen, maar bij de materiële rechtmatigheid van de herkomst van specimens en de daaraan voorafgaande keten van handelingen.

Resolutie Conf. 18.7 benadrukt dat bevoegde autoriteiten vóór afgifte van CITES-documenten moeten vaststellen dat een specimen niet is verkregen in strijd met de nationale wetgeving van het land van oorsprong, en dat deze toetsing betrekking moet hebben op de volledige keten van verkrijging, inclusief de rechtmatige verwerving van ouderdieren bij in gevangenschap gefokte specimens. Voor Appendix-I-soorten geldt daarbij een verhoogde zorgplicht: wanneer de herkomst van het fokbestand niet aantoonbaar legaal is, kan geen sprake zijn van een geldig Legal Acquisition Finding, ongeacht de latere vermeende fokresultaten. De resolutie maakt expliciet dat bij fok in gevangenschap de rechtmatige oorsprong van het oprichtingsbestand een zelfstandige en onmisbare voorwaarde vormt.

In samenhang hiermee bepaalt Resolutie Conf. 11.3 dat Partijen niet mogen volstaan met het formeel accepteren van door andere staten afgegeven vergunningen indien er redenen zijn om aan te nemen dat specimens niet overeenkomstig het Verdrag zijn verkregen of verhandeld. Integendeel, wanneer twijfel bestaat over de rechtmatigheid van de herkomst, rust op de importerende of heruitvoerende staat een actieve verplichting tot verificatie, consultatie en – indien bevredigende informatie uitblijft – weigering van de transactie. Deze resolutie benadrukt dat het faciliteren van handel in illegaal verkregen specimens, ook wanneer deze zijn voorzien van CITES-documentatie, strijdig is met de verplichtingen van het Verdrag en bijdraagt aan structurele ondermijning van het CITES-systeem.

Voor de palmkaketoe heeft deze normatieve structuur verstrekkende consequenties. Uit het listingsvoorstel, de CITES Trade Database en de nationale uitvoeringswetgeving van de range states volgt dat nooit sprake is geweest van aantoonbaar legale commerciële uitvoer van deze soort uit het natuurlijke verspreidingsgebied. De enige historische geregistreerde uitvoer was beperkt tot strikt niet-commerciële doeleinden en kan op grond van het Verdrag en de relevante resoluties niet dienen als basis voor de vorming van een commercieel fokbestand. Daarmee ontbreekt voor deze soort structureel de mogelijkheid van een rechtmatig gevormd oprichtingsbestand in de zin van CITES.

Dit betekent eveneens dat specimens van Probosciger aterrimus juridisch niet als in gevangenschap gefokt en geboren kunnen worden aangemerkt in de zin van artikel VII van het Verdrag, ongeacht de gepresenteerde fokclaims of documentatie. De problematiek betreft derhalve geen bewijsleemte, maar een juridische onmogelijkheid: zonder rechtmatige uitvoer uit de range states kan geen legaal fokbestand bestaan en kan broncode C niet rechtsgeldig worden toegepast.

Wanneer desondanks vergunningen zijn afgegeven voor handel in deze soort op basis van de veronderstelling dat aan de voorwaarden voor legale fok in gevangenschap was voldaan, zijn deze vergunningen afgegeven in strijd met het Verdrag en de daarop gebaseerde resoluties. In de Europese Unie leidt dit rechtstreeks tot toepassing van artikel 11 van Verordening (EG) nr. 338/97, waarin is bepaald dat vergunningen en certificaten nietig zijn wanneer zij zijn afgegeven op basis van onjuiste veronderstellingen omtrent de naleving van de materiële voorwaarden. Vergunningen die berusten op de fictie van een legaal fokbestand waar dat juridisch niet kan bestaan, ontberen derhalve rechtsgeldigheid en kunnen geen legale grondslag vormen voor handel binnen of met de Unie.

Actuele en historische smokkel

 De juridische en handelsanalyse wordt ondersteund door een groot aantal gedocumenteerde handhavingszaken inzake illegale vangst en smokkel van Probosciger aterrimus. Een belangrijk deel van deze informatie is gepubliceerd in On the Trail, het periodieke magazine van de organisatie Robin des Bois, waarin wereldwijd inbeslagnames van dieren worden geïnventariseerd en beschreven, veelal in relatie tot CITES-beschermde soorten. Hoewel On the Trail geen officiële databank is, vormt het een systematische en internationaal erkende bron voor het in kaart brengen van feitelijke smokkelroutes en handhavingsinterventies.

Uit deze publicaties blijkt dat illegale vangst, binnenlands transport en internationale doorvoer van palmkaketoes tot op heden voortduren. Zowel vóór als na de uplisting naar CITES Appendix I zijn herhaaldelijk levende exemplaren in beslag genomen in Indonesië en Papoea Nieuw Guinea, alsmede in diverse doorvoerlanden in Azië. De beschreven zaken laten zien dat wilde exemplaren structureel aan het natuurlijke verspreidingsgebied worden onttrokken en vervolgens via internationale routes worden verhandeld.

In recente jaren (2023–2025) blijven vergelijkbare patronen zichtbaar. In verschillende landen in Zuidoost-Azië en Zuid-Azië zijn opnieuw levende palmkaketoes in beslag genomen in het kader van smokkelzaken, vaak in combinatie met andere strikt beschermde vogelsoorten. Deze gevallen bevestigen dat wilde exemplaren nog steeds beschikbaar zijn voor illegale handel en dat vangst en doorvoer vanuit het verspreidingsgebied voortduren, ondanks het formele handelsverbod onder Appendix I.

Deze feitelijke handhavingsinformatie vormt daarmee een belangrijke aanvulling op de CITES-handelsgegevens. Zij laat zien dat de internationale handel in Probosciger aterrimus niet uitsluitend kan worden verklaard door vermeende legale fok buiten de range states, maar dat de administratief gelegitimeerde handelsstromen nog steeds worden gevoed door illegale vangst en smokkel uit het natuurlijke verspreidingsgebied.

Witwasinstrument

Het door Organized Crime and Corruption Reporting Project (OCCRP) gepubliceerde onderzoeksartikel “Astronomical Money: How Smugglers Made Tens of Millions Moving Rare Birds Around the World” gaat verder dan een algemene beschrijving van illegale vogelhandel en documenteert ook het concrete gebruik en misbruik van vergunningen bij de handel in zeldzame papegaaiensoorten, waaronder de palmkaketoe. In het artikel worden CITES-vergunningen en begeleidende documentatie besproken die formeel zijn afgegeven door bevoegde autoriteiten, maar die in de praktijk zijn ingezet om illegaal gevangen vogels toegang te verschaffen tot het internationale handelsverkeer.

Het OCCRP-onderzoek laat zien hoe eenmaal afgegeven vergunningen circuleren binnen internationale handelsnetwerken en daarbij fungeren als witwasinstrument: zij creëren een papieren legaliteit die losstaat van de feitelijke herkomst van de dieren. Door vogels te presenteren als afkomstig uit fokprogramma’s of als rechtmatig verhandelde specimens, konden illegaal gevangen palmkaketoes worden verplaatst tussen landen, wederuitgevoerd en uiteindelijk verkocht binnen markten die formeel uitsluitend legale handel toestaan. Het artikel maakt duidelijk dat de kern van dit misbruik niet zozeer ligt in vervalste documenten, maar juist in het oneigenlijk gebruik van echte vergunningen die zijn afgegeven op basis van onjuiste of onvoldoende getoetste herkomstinformatie.

Het OCCRP-artikel sluit nauw aan bij de structurele problemen die in CITES-documenten reeds eerder zijn gesignaleerd. Het bevestigt dat vergunningen voor palmkaketoes niet slechts incidenteel, maar systematisch zijn gebruikt om de illegale herkomst van specimens te maskeren en dat formele vergunningverlening daarmee een integraal onderdeel werd van de handelsketen. In combinatie met het ontbreken van een aantoonbaar rechtmatige uitvoerbasis uit de range states en het ontbreken van een legale founding stock, onderstreept dit dat dergelijke vergunningen materieel geen legale herkomst vestigen, ook al zijn zij administratief correct afgegeven.

Conclusie

Dit artikel toont aan dat de internationale handel in Probosciger aterrimus niet kan worden verklaard als het gevolg van incidentele overtredingen of onvolkomen documentatie, maar het resultaat is van een structureel onjuiste toepassing van het CITES-regime. Sinds de jaren zestig en begin jaren zeventig van de vorige eeuw, geldt in alle range states een strikt beschermings- en uitvoerverbod voor deze soort. Desondanks zijn gedurende decennia aanzienlijke aantallen palmkaketoes in het internationale handelsverkeer verschenen, zonder dat ooit sprake is geweest van aantoonbaar legale uitvoer uit het natuurlijke verspreidingsgebied.

De plaatsing van de soort op CITES Appendix I in 1987 was mede bedoeld om een einde te maken aan het misbruik van claims van fok in gevangenschap en wederuitvoer vanuit niet-range states. Uit zowel historische CITES-documenten als latere handelsgegevens blijkt echter dat deze kernproblematiek niet is verdwenen, maar zich heeft aangepast aan het strengere juridische kader. Handel bleef plaatsvinden via administratieve constructies, terwijl de feitelijke basis voor legale herkomst ontbrak.

Cruciaal is dat het hier niet gaat om een bewijsprobleem, maar om een juridische onmogelijkheid. Zonder rechtmatige uitvoer uit de range states kan geen rechtmatig oprichtingsbestand bestaan, en zonder een dergelijk oprichtingsbestand kan geen sprake zijn van legale fok in gevangenschap in de zin van CITES. Vergunningen die zijn afgegeven op basis van dergelijke aannames missen daarom een materiële rechtsgrond.

Resolutie Conf. 18.7 en Resolutie Conf. 11.3 laten geen ruimte voor het louter accepteren van formeel geldige vergunningen wanneer de rechtmatigheid van de herkomst niet kan worden vastgesteld. Binnen de Europese Unie leidt dit rechtstreeks tot toepassing van artikel 11 van Verordening (EG) nr. 338/97: vergunningen en certificaten die berusten op onjuiste veronderstellingen over de naleving van de materiële voorwaarden zijn nietig.

De casus Probosciger aterrimus maakt daarmee duidelijk hoe legale documentatie kan worden ingezet om illegale dieren te laten circuleren binnen een schijnbaar rechtmatig kader. Alleen door deze structurele onmogelijkheid van legale herkomst te erkennen en vergunningverlening en handel daaraan consequent te toetsen, kan worden voorkomen dat het CITES-systeem zelf bijdraagt aan de instandhouding van illegale handel.

Bronnen

Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. (1973). Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. https://cites.org

European Union. (1997). Council Regulation (EC) No 338/97 of 9 December 1996 on the protection of species of wild fauna and flora by regulating trade therein. Official Journal of the European Communities, L 61, 1–69.

European Union. (2006). Commission Regulation (EC) No 865/2006 of 4 May 2006 laying down detailed rules concerning the implementation of Council Regulation (EC) No 338/97. Official Journal of the European Union, L 166, 1–69.

Conference of the Parties to CITES. (1987). Proposal to transfer Probosciger aterrimus from Appendix II to Appendix I. Proceedings of the 6th Meeting of the Conference of the Parties, Ottawa.

Conference of the Parties to CITES. (2019). Resolution Conf. 11.3 (Rev. CoP19): Compliance and enforcement. CITES Secretariat.

Conference of the Parties to CITES. (2019). Resolution Conf. 18.7 (Rev. CoP19): Legal acquisition findings. CITES Secretariat.

CITES Secretariat. (1986). Notification to the Parties No. 417: Illegal trade in palm cockatoos (Probosciger aterrimus). https://cites.org

CITES Secretariat. (n.d.). CITES Trade Database. https://trade.cites.org

Independent State of Papua New Guinea. (1966). Fauna (Protection and Control) Act 1966 (Chapter 154). Government of Papua New Guinea.

Independent State of Papua New Guinea. (1968). Fauna (Protection and Control) Regulation 1968. Government of Papua New Guinea.

Independent State of Papua New Guinea. (1974). Fauna (Protection and Control) (Amendment) Act 1974 (No. 42 of 1974). Government of Papua New Guinea.

Government of Indonesia. (1970). Wildlife Protection Regulation (Peraturan Perlindungan Satwa Liar). Republic of Indonesia.

Australia. (1901). Customs Act 1901. Government of Australia.

Commonwealth of Australia. (1982). Wildlife Protection (Regulation of Exports and Imports) Act 1982. Government of Australia.

Robin des Bois. (n.d.). On the Trail: Wildlife trafficking and seizures. https://www.robindesbois.org

Organized Crime and Corruption Reporting Project. (2023). “Astronomical Money”: How smugglers made tens of millions moving rare birds around the world. https://www.occrp.org